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《中国农业国内支持研究》英文版出版将增进国

时间:2021-09-23 19:55 作者:admin

  近年来,随着中国经济的快速发展和综合国力的增强,农业国内支持水平不断提高,引起国外的关注、热议甚至质疑。如何客观评价中国农业支持政策,把握中国农业支持政策的本质,不仅对中国农业健康发展至关重要,而且对全球粮食安全具有重要意义。为此,农业部农业贸易促进中心与国际著名研究机构ICTSD(国际贸易和可持续发展中心)就中国农业支持问题开展了合作研究[1],研究报告系统梳理了中国农业支持政策的情况,分析了本质特征,提出了中国农业支持政策的选择方向。现研究报告中英文版已出版()。报告主要观点摘编如下。

  中国农业和农村经济的本质特征是中国农业和农村政策出台考虑的最重要因素,也是准确理解和把握中国农业支持政策本质的关键。中国经济二元结构特征显著,城乡差距大。中国是发展中农业大国,人口基数大,人均农业资源严重不足,农业经营规模小,农民收入低,相当一部分农民处于贫困线以下,农产品自产自消的比例较大。这些基本事实决定了中国农业是生计型农业,对于确保粮食安全和农民生计安全、促进农村发展具有不可替代的作用,中国农业在替补社会保障、消除贫困、发挥经济缓冲作用、保护生态环境、传承文化等方面多功能特性非常显著。中国农业有以下三个本质特征。

  首先,中国农业是小规模家庭农场为主体的农业。这与中国的二元结构有关,也与劳动力作为重要生产要素不能在国与国之间自由流动有关。中国人均耕地资源不到世界平均水平的40%,人均水资源占世界平均水平的1/4;人均草地资源为世界人均水平的32%。中国农业以家庭经营为主,农户数量巨大,2009农户数量达1.83亿户。农户经营规模狭小,户均农地经营规模仅0.66公顷,相当于韩国和日本的1/3、欧盟的1/40和美国的1/400。即使耕地资源最丰裕的黑龙江省,农村居民家庭户均经营耕地面积也仅为3.04公顷,13个粮食主产省的户均经营耕地面积只有0.73公顷。

  其次,农业是中国农民收入的重要来源,是农民生活和生计的依靠。农业是6.7亿农村人口(根据中国的统计口径,生活在城市超过半年的人口,即为城镇人口)重要的收入来源及生计依靠。2010年,在农民收入中,家庭经营收入(主要是农业经营收入)占农民总收入的61%,占农民纯收入的48%。主要产粮地区农户收入对农业的依赖程度更高。

  第三,中国农民收入水平低,有相当一部分人生活在贫困线年中国农民人均年纯收入为5919元,不足中国城市居民可支配收入的1/3。中国大部分农民属于生计型农民,其中相当一部分人口生活在贫困线下。按照中国当前的贫困标准人均纯收入2300元计算,中国还有1.28亿的贫困人口,这部分人口绝大部分居住在农村,属于农业人口。

  确保13亿人口的粮食安全始终是中国农业面临的最艰巨任务和最根本的目标,这决定了中国农业不可能是商业型农业,不可能把通过贸易追求商业利益作为农业发展目标。确保粮食安全是个世界性难题,近年来的发生的粮食危机警示我们,粮食安全的基础是粮食生产能力的提高,特别是人口多、收入低、基础设施落后的国家,发展粮食生产十分重要。2011年全球三大谷物产量20.6亿吨,全球进口贸易量2.7亿吨,占总产量的13%左右。这意味着全球85%以上的粮食安全和粮食供给问题依靠的国内粮食生产来解决的,贸易仅对不足15%的粮食安全和粮食供给问题具有影响作用。因此,任何时候不能夸大贸易对粮食安全的作用。

  中国是世界上人口最多的国家,当前每年粮食消费总量约5.15亿吨,占世界的25%。如果中国进口量达到国内消费量的10%,就相当于全球三大谷物进口贸易量的20%。特别是中国重要的口粮品种大米,全球年贸易量仅3500万吨,不足国内消费量的20%。因此,中国的粮食安全必须立足国内生产,实现基本自给,不可能较大程度上依赖国际市场。考虑到大量生计型低收入人口的存在,购买力的限制、国内基础设施薄弱和交通运输能力有限,从粮食在经济上和物理上可获得性考虑,高度依赖国际市场来满足中国粮食消费需求,确保粮食安全是不现实的。

  中国粮食安全问题的解决是对世界粮食安全的巨大贡献。这也是联合国粮农组织的论断。因此,立足国内生产实现粮食基本自给,不仅是中国国情决定的现实选择,也是一个负责任大国应有的政策选择。

  中国工业化和城镇化进程是在工业生产率已达到很高水平的情况下加速的,这使得中国经济二元结构特征十分显著。近年来农村居民家庭人均纯收入连续增长,但城乡居民收入差距仍然十分明显,且有继续扩大的趋势。城乡收入比已经由20世纪80年代中期的1.85:1,扩大到2010年的3.23:1。尤其中西部欠发达地区和粮食主产区,农民收入低、增收难度大。

  虽然近年来农村基础设施和社会文化保障事业得到较快发展,但仍远远落后于城市,处于低水平和起步阶段。根据国家统计局数据,2010年,一半的农户家庭外无水泥或柏油状路面,22%的农户饮用不上安全卫生水。2010年农村居民领取最低生活保障收入人均12元,在1.28亿贫困人口中只有5%的农户领取过最低生活保障费;2010年新型农村合作医疗参合率96.3%,筹资水平每人每年仅100元,报销比例只有40%。《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》显示,我国社会养老保障的覆盖率城镇达到84.7%,月均退休金1527元,但农村的覆盖率为34.6%,月均养老金74元。

  在二元结构下,农业多功能特性显著,农业在现实中不得不承担许多社会环境文化功能。这是以牺牲效率为代价的,具有十分重要的正外部性。

  在农村劳动力转移受到多种因素制约,包括城市和工业吸纳能力制约的情况下,中国农业承担着保有农村剩余劳动力、为农村隐蔽性失业人口提供失业救济的作用;在经济波动情况下,通过劳动力回流发挥经济缓冲作用。2008年金融危机的爆发,大量农民工返乡务农,农业作为应对经济危机的缓冲作用和保障功能凸显。根据美国甚至是欧盟的农业劳动生产率,中国不需要现有为数众多的农村人口和农村劳动力,因此中国农业承担了解决农村隐蔽性失业问题的功能,中国农业的劳动力就业保障功能需要在较长时间内发挥作用。

  在农村社会保障事业尚未完善,不能达到充分保障的水平之前,农业承担着替补社会保障的功能。农业不仅仅是农民从事的一项经济活动,农民拥有的土地也不仅仅是生产资料,而且是重要的生活保障手段。特定的农村就业方式及传统生活方式为农村人口提供了最基本的生活保障和养老保障;多样化的种养经营成为减少自然灾害风险的重要手段;保留小块土地使用权则是许多外出打工农村劳动力的重要风险保障。这是当前阶段必需的,是以牺牲农业效率和效益为代价的。

  三是农业在消除贫困、传承传统文化和保护环境生态等方面具有越来越重要的作用。

  农村贫困是长期困扰中国社会经济发展的一个十分突出的问题。农业不仅是农村贫困人口获得生活基本品的重要来源,也是就业、创收、脱贫和发展的最现实可行的选择。随着社会经济发展,城镇化、工业化的深入,中国农业在继承传统文化、保持文化多元化方面的价值也日益突出。随着退耕还林、草原生态建设等结构调整,中国农业在保护生态环境、维持生物多样性的作用也逐步显现。

  中国农业的特征决定了中国农业与农民生计和农村发展密不可分,农业支持政策与粮食安全、农村社会文化事业以及农村基础设施建设等政策密不可分。中国用于“三农”的财政支出被统称为“财政支农”。“财政支农”政策涵盖的范围非常广泛,既包括了对农业生产的支持和对农民收入的补贴、也包括了用于农村科教文卫等社会事业发展的支出,还包括了部分对大江大河的治理支出以及对农村道路、林网、饮用水等基础设施建设支出。在理论上可以比较容易地把WTO农业协议界定的农业国内支持政策与其它“三农”政策严格区分开来,但在实践上比较困难,因为在“三农”政策类目下,许多政策和项目具有多种功能,许多综合支出也难以在不同政策类别间进行精准分摊。把“三农”支持政策等同于农业支持政策,将大大高估中国的农业支持水平。

  解决好“三农”问题始终是中国政府的重中之重,随着经济的快速发展,中国用于“三农”的财政支出不断增长,对促进中国农业发展和粮食安全、增加农民收入、加快新农村建设发挥了积极作用。但相对于中国农业人口数量、农民收入水平、农业多功能性和社会贡献以及消除二元结构的需要来说,目前中国对“三农”的支持水平依然很低。

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